PARTICIPACIÓN
CIUDADANA EN LA GESTIÓN LEGISLATIVA; CONSULTA PRELEGISLATIVA; CONSULTA PREVIA; Y, CONSULTA POPULAR: A
PROPÓSITO DE LA EXPLOTACIÓN PETROLERA EN EL YASUNÍ ITT.
Por: Ab. Damián Armijos
Álvarez.
Participar en los temas de la
vida cívica y política constituye una responsabilidad que nos impone la
Constitución de Montecristi (art. 83) (1), no
obstante, más allá de cumplir con un mandato constitucional, los profesionales
de las ciencias sociales estamos llamados a brindar los aportes científicos que
requiere el debate público para brindar soluciones a los problemas que se
presentan en el desarrollo social. Considero esto también como un acto
patriótico.
Es así que abordando el tema
que hoy es el eje del debate en Ecuador, y como un aporte que permanecerá como
un elemento para el estudio, comprensión y distinción de lo que significa la participación
ciudadana en la gestión legislativa, la consulta Prelegislativa, la consulta
previa y la consulta popular, paso a
exponer en qué consiste cada una de ellas, con un enfoque paralelo de la
coyuntura política y social que se viene desarrollando en el Ecuador a
propósito de la explotación petrolera en el Yasuní ITT con observancia de los
derechos de los pueblos no contactados y de la naturaleza.
Este mecanismo de participación
y estos tres tipos de consulta comprenden instrumentos que canalizan el
ejercicio de derechos políticos o de participación y derechos sociales o
colectivos; pues en efecto, tanto en nuestra
Constitución como en instrumentos internacionales se reconoce estos derechos
que por principios son de aplicación directa, inalienables, irrenunciables,
interdependientes, de igual jerarquía y plenamente justiciables.
La Asamblea Nacional del
Ecuador como principal ente de la función legislativa se rige principalmente
por la Constitución y la Ley Orgánica de la Función Legislativa (2), estos
cuerpos normativos son los que determinan lo que puede o no puede hacer la
Asamblea que debe ceñirse estrictamente a lo que dice la ley, puesto que se
sujeta al principio de legalidad. Es así que en el procedimiento legislativo
encontramos un mecanismo de participación ciudadana que si bien no se cita en
el debate público con la misma fuerza que se hace con otros mecanismos de
participación como las consultas, es necesario citarlo por la naturaleza que
éste comprende, hablamos de la participación ciudadana en la gestión
legislativa, cuya naturaleza paso a explicar a efectos de iluminar el análisis de
lo que comprenden las diversas formas de consulta, que por su complejidad se
detalla en líneas posteriores.
PARTICIPACIÓN
CIUDADANA EN LA GESTIÓN LEGISLATIVA.- El artículo 157 de la Ley
Orgánica de la Función Legislativa (en adelante LOFL) establece el derecho a la
Participación Ciudadana en la Gestión Legislativa, que es un mecanismo cuyo
propósito es que la Asamblea nacional promueva la participación de los
ciudadanos en las diferentes etapas de la elaboración de las leyes, a través de
foros, consultas, sugerencias, mesas itinerantes, etc. Este mecanismo comprende
una herramienta importante para los ciudadanos quienes debemos de apoderarnos
de la misma con el objeto de propiciar nuestros criterios y sugerencias que en
cierta medida podrían inducir a los legisladores para que emitan leyes en
beneficios del país.
Al respecto, cabe mencionar que
la actividad que cumple la Asamblea Nacional frente a la explotación del Yasuní
ITT es netamente administrativa y no legislativa, por lo que encontramos que la
LOFL limita el derecho de participar únicamente en el la gestión legislativa,
pero no abre la posibilidad de dicha participación en las actuaciones
administrativas o de fiscalización que también puede realizar, desde luego
considerando que dicha participación no pueda entorpecer el funcionamiento de
esta Función del Estado; en consecuencia, queda buscar una alternativa para que
los ciudadanos podamos participar también en esta gestión, alternativa que la
encontramos en la propia Constitución de la República en los arts. 61, 95 y 102
que consagran el derecho a la participación en los asuntos de interés público
de manera protagónica como un proceso permanente de construcción del poder
ciudadano, de tal manera que siendo la constitución una norma de aplicación
directa la Asamblea Nacional no puede negar a cualquier ciudadano que desee
intervenir en su gestión a pretexto de que la participación según la LOFL solo
se da en la creación de las leyes; adicionalmente encontramos disposiciones en
la Constitución que desarrollan estos derechos por ejemplo en los arts. 204,
207 y 208 que crean la Función de Transparencia y Control Social y el Consejo de Participación
Ciudadana y Control Social, respectivamente, reconociendo al pueblo como el
mandante y primer fiscalizador del poder público; finalmente y como ley
principal de la materia la Ley de Participación Ciudadana (3) tiene por objeto art. 1.- “…propiciar, fomentar y garantizar el
ejercicio de los derechos de participación de las ciudadanas y los ciudadanos, colectivos, comunas, comunidades,
pueblos y nacionalidades indígenas,
pueblos afroecuatoriano y montubio, y demás formas de organización lícitas, de manera protagónica, en la toma de
decisiones que corresponda, la
organización colectiva autónoma y la vigencia de las formas de gestión
pública con el concurso de la
ciudadanía; instituir instancias, mecanismos, instrumentos y procedimientos de
deliberación pública entre el Estado, en sus diferentes niveles de gobierno, y la sociedad, para el
seguimiento de las políticas públicas y
la prestación de servicios públicos; fortalecer el poder ciudadano y sus
formas de expresión; y, sentar las bases
para el funcionamiento de la democracia participativa, así como, de las
iniciativas de rendición de cuentas y control social.”
La Constitución
establece en su Art. 137 inc. 2do.- “Las ciudadanas y ciudadanos que tengan interés en la aprobación
del proyecto de ley, o que consideren que sus derechos pueden ser afectados por
su expedición, podrán acudir ante la comisión y exponer sus argumentos”.
Para cerrar lo que se refiere a
la Participación Ciudadana en la gestión Legislativa no está por demás indicar
que este mecanismo se aplica con cada sector que corresponda en consideración
de la materia que se trate, sin que por tal motivo sea un impedimento para la
ciudadanía participar en tal gestión por interés personal.
Abordando el tema de la
explotación del Yasuní, vinculado con los temas que abordamos y a modo de
resumen tenemos lo siguiente:
El Presidente de la República
del Ecuador Rafael Correa en el año 2007 propuso la iniciativa de conservar la
riqueza petrolera de alrededor de 856
millones de barriles de petróleo en la reserva ecológica del Yasuní, para
evitar la emisión a la atmósfera, de 407 millones de toneladas métricas de
dióxido de carbono — que se producirían por la quema de esos combustibles
fósiles — a cambio de una compensación económica de la comunidad internacional
por una fracción del valor estimado por el 50% de las utilidades que percibiría
si se diera la explotación de este recurso (unos 350 millones de dólares anuales). El 15 de agosto de
2013, el gobierno de Rafael Correa dio por terminada la Iniciativa y señaló el
inicio de la explotación petrolera en la zona. El presidente anunció
que un 0.1% del parque nacional se usará para la extracción petrolera, es decir 10 km² (1000 ha), lo que se estima generará alrededor de 18.000 USD (600
millones de dólares anuales durante 30 años).
(4)
Como vemos, tanto la iniciativa
como la terminación de la misma son actos administrativos de la Función Ejecutiva;
empero, la explotación de recursos naturales no renovables en áreas protegidas
y en zonas intangibles por disposición del artículo 407 de la Constitución es
posible ‘excepcionalmente’ previa
petición motivada del Presidente de la República y declaratoria de interés
nacional de la Asamblea Nacional (5). En
consecuencia únicamente en la gestión de declaratoria de interés nacional cabe
la participación ciudadana en la gestión legislativa. Agotado este tema
proseguimos con los demás relativos a ‘las consultas’.
Paso a controvertir algo que
posiblemente llamó la atención a los lectores, esto es: ¿Por qué distinguir
entre consulta prelegislativa y consulta previa?, es necesario extender el
análisis pues el uso de estos términos viene haciéndose como si se tratasen del
mismo hecho, que formalmente parecerían
lo mismo, pero en esencia tienen su propia naturaleza, es decir cada una goza
de sus particularidades que la distinguen de la otra. Por estos motivos
pasaremos a analizar la naturaleza jurídica de la consulta prelegislativa, para
distinguirla posteriormente de la consulta previa propias de los derechos
sociales o colectivos, para finalizar con la exposición de la naturaleza
jurídica de la consulta popular, propia de los derechos políticos o de
participación que dicho sea de paso va de la mano de los derechos sociales que
nos conminan a este análisis.
CONSULTA
PRELEGISLATIVA.- Se trata del derecho a ser consultados de
manera libre e informada que tienen las comunidades, pueblos y nacionalidades
cuando en la creación de la ley están de por medio normas que puedan afectar a
sus derechos, es decir, que la creación de la ley influya de manera directa en
su modo de vida, lo que implica la variación en sus prácticas ancestrales,
sentido de pertenencia, formas de organización, conservación de la propiedad, identidad,
lengua, religión, etc.
Este derecho está reconocido
por la Constitución art. 57 numeral 17 “Se
reconoce y garantizará a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades
indígenas, de conformidad con la Constitución y con los pactos, convenios,
declaraciones y demás instrumentos internacionales de derechos humanos, los
siguientes derechos colectivos: 17.- Ser consultados antes de la adopción de
una medida legislativa que pueda afectar cualquiera de sus derechos colectivos”.
El
Convenio 169 de la OIT Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes suscrito en 1989 (6),
establece en su Art. 6 “Al
aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
a) Consultar a los pueblos interesados, mediante
procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones
representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente...” (el resaltado es mío).
La Declaración de las Naciones Unidas Sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas del 2007 (7) dispone en su Art. 19 “Los Estados
celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos interesados por
medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o
administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre,
previo e informado”.
Podemos apreciar entonces que el ordenamiento jurídico prevé
amplia y reiteradamente que en materia de creación de las leyes es
estrictamente necesario realizar la consulta a la población indígena quienes deben prestarlo de manera libre, sin forma
alguna de presión y para que sea válida requiere de un tiempo prudencial para
que conozcan el contenido de la ley sobre la que serán consultados.
Cabe agregar que la existencia de consulta prelegislativa no
implica la restricción participativa de otros sectores, es decir que cualquier
ciudadano que no pertenezca a los pueblos consultados puede participar con sus opiniones
y propuestas en el proceso de creación de la ley, en la forma explicada en
líneas anteriores sobre la Participación Ciudadana en la Gestión Legislativa.
La distinción a que tiene lugar la Consulta Prelegislativa con la
Consulta Previa es que la primera únicamente se refiere a asuntos de carácter
normativo, que en el Ecuador radica en los distintos niveles de Gobierno y no
es exclusiva del parlamento; es así que podemos encontrar que el Art. 84 de la
constitución dispone “La Asamblea
Nacional y todo órgano con potestad normativa tendrá la obligación de adecuar,
formal y materialmente, las leyes y demás normas jurídicas a los derechos
previstos en la constitución y los tratados internacionales, y los que sean
necesarios para garantizar la dignidad del ser humano o de las comunidades,
pueblos y nacionalidades . En ningún caso, la reforma de la constitución, las
leyes, otras normas jurídicas ni los actos del poder público atentarán contra
los derechos que reconoce la Constitución”; mientras que, la Consulta Previa se aplica en
actos administrativos, como lo desarrollaremos más adelante.
Como complemento tenemos lo que dispone el art. 240 “Los gobiernos autónomos descentralizados de las
regiones, distrito metropolitanos, provincias y cantones tendrán facultades
legislativas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales”.
Por lo tanto la obligación de consulta prelegislativa la tienen
también los Gobiernos Autónomos Descentralizados en la creación de ordenanzas,
el Presidente de la República en la emisión de Decretos Ejecutivos, siempre que
el cuerpo normativo se refiera a derechos de las comunidades, pueblos y
nacionalidades, bajo la pena de que, en caso de no hacerlo, el cuerpo normativo
integrado al ordenamiento jurídico sea inconstitucional por la forma, es decir
por la existencia de vicios de inconstitucionalidad en el proceso de creación
de la ley, en el caso que abordamos, por no consultar a las comunidades,
pueblos y nacionalidades indígenas.
Sobre el mismo tema y como precedente en el Ecuador tenemos que en
el mes de marzo del año 2009 los señores Marlon René Santi Gualinga, en
calidad de Presidente de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del
Ecuador CONAIE; y, Carlos Pérez Guartambel, en calidad de Presidente de los
Sistemas Comunitarios de Agua de las Parroquias Tarqui, Victoria del Portete y
otras comunidades de la provincia del Azuay interpusieron una acción de
Inconstitucionalidad de la Ley de Minería, entre otras causas alegando que no
se aplicó la consulta prelegislativa reconocida por la constitución y los
instrumentos internacionales arriba citados, como consecuencia de esta acción
la Corte Constitucional para el período de Transición mediante sentencia “001-10-SIN-CC”
(8) decidió
rechazar la impugnación de inconstitucionalidad por la forma indicando
que “…ante la ausencia de un cuerpo normativo que regule los
parámetros de la consulta pre legislativa, el proceso de información y
participación implementado previo a la expedición de la Ley de Minería se ha
desarrollado en aplicación directa de la Constitución…”, la misma
sentencia declaró la constitucionalidad condicionada
de los artículos 15, 28, 31 inciso segundo, 59, 87, 88, 90, 100, 101, 102, 103,
104 y 105, siendo los mismos constitucionales siempre que se sujeten a una
serie de condiciones explicadas en el fallo.
Finalmente la sentencia en mientes
resuelve también que “Toda actividad minera que se pretenda realizar en los
territorios de las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuatorianas
y montubias, en todas sus fases, a partir de la publicación de la presente
sentencia, deberá someterse al proceso de consulta previa establecido en el
artículo 57, numeral 7 de la
Constitución, en concordancia con las reglas establecidas por
esta Corte, hasta tanto la
Asamblea Nacional expida la correspondiente ley”.
Es curioso que la Corte en este
aspecto disponga que en el futuro se deba
realizar la consulta prelegislativa contemplada en la constitución,
respetando las reglas creadas por la misma Corte mientras se crea una ley que
viabilice so pena de ser
inconstitucional, entre tanto, para la sentencia que trata, declare apenas la
constitucionalidad condicionada de ciertos artículos, violentando el principio
de aplicación directa de la constitución.
Sin embargo en esta misma sentencia
la ex jueza la Dra. Nina Pacari Vega en
su voto salvado indica que para que la consulta previa se produzca, deben
operar los requisitos mínimos establecidos por la OIT, que son:
1.- La consulta debe ser realizada con carácter previo;
2.- La consulta no se agota con la mera información;
3.- La consulta debe ser de buena fe, dentro de un
proceso que genere confianza en las partes;
4.- La consulta debe ser adecuada a través de las
instituciones representativas indígenas;
5.- La consulta debe ser sistemática y transparente;
6.- Alcance de la Consulta;
7.- La consulta, debe ser intransferible del Estado;
8.- El proceso de consulta debe ser realizado de buena
fe; y,
9.- La participación de los pueblos indígenas debe
empezar en el diseño de un marco para el proceso de consulta.
En materia de justicia
internacional, también tenemos un precedente, es el Caso Pueblo Indígena Kichwa
de Sarayaku vs. Ecuador, en el cual la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) declaró que el Estado del Ecuador es responsable de la violación de
los derechos a la consulta, a la propiedad comunal indígena y a la identidad
cultural en los términos del artículo 21 de la Convención Americana, en
relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma. (9)
Asimismo, se adoptarán medidas cautelares para impedir el ingreso de
extraños en dichos territorios; y se garantizará la plena vigencia del
principio de intangibilidad. (10)
Por lo tanto, la consulta
prelegislativa es un derecho que debe respetarse, ya que tanto por
disposiciones legales, cuanto por jurisprudencia nacional e internacional el
Ecuador tiene un amplio catálogo de derechos y garantías previstos para su protección.
Con lo expuesto podremos
decir que la consulta prelegislativa, en el caso concreto del Yasuní, no tiene
cabida, pues no se trata de un acto legislativo sino administrativo, más dicho
derecho en otras circunstancias debió y deberá ser respetado en su integridad.
CONSULTA PREVIA.- La Constitución reconoce este derecho
colectivo en su art. 57 numeral 7 “Se reconoce y
garantizará a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, de
conformidad con la Constitución y con los pactos, convenios, declaraciones y
demás instrumentos internacionales de derechos humanos, los siguientes derechos
colectivos: 7.- La consulta previa, libre e informada, dentro de un plazo
razonable, sobre planes y programas de prospección, explotación y comercialización
de recursos no renovables que se encuentren en sus tierras y que puedan
afectarles ambiental o culturalmente; participar en los beneficios que esos
proyectos reporten y recibir indemnizaciones por los perjuicios sociales,
culturales y ambientales que les causen. La consulta que deban realizar las
autoridades competentes será obligatoria y oportuna. Si no se obtuviese el
consentimiento de la comunidad consultada, se procederá conforme la
Constitución y la ley”.
Del
texto constitucional transcrito podemos observar que la Consulta Previa opera cuando
se observe la existencia de pueblos que puedan ser afectados por la
explotación, que, en el caso concreto del Yasuní si tendría lugar, puesto que –como
lo he citado- la declaratoria de zona intangible también tuvo el propósito
de “no interferir en los
territorios de los grupos aborígenes no
contactados”.
Aun así, cuando tal consulta tuviese lugar es
inaplicable la constitución en la medida que dispone que…si no se obtuviese el
consentimiento de la comunidad consultada, se procederá conforme a la
Constitución y la ley… Digo que es inaplicable
puesto que procediendo conforme a la misma Constitución, ingresamos también en
el control constitucional, al que se agrega la defensa del bloque de
constitucionalidad, prevista en el artículo 424 inciso segundo que dice “La Constitución y los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que
reconozcan derechos más favorables a los contenidos en la Constitución,
prevalecerán sobre cualquier otra norma jurídica o acto del poder público”. Entre tales normas internacionales tenemos: El Convenio 169 de la
OIT que en su Artículo 4 prescribe: “1. Deberán adoptarse las medidas especiales que
se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el
trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados.
2. Tales medidas especiales no
deberán ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos
interesados”.
Por lo tanto es imposible que se adopten mecanismos contrarios a
la voluntad manifiesta de los pueblos, aun así nos queda sentada una duda: la organización institucional que tienen los indígenas
comprende un modo de canal de la consulta, está para que los represente e
incluya en el proceso de consulta previa; pero ¿Podrían estas organizaciones
representar también a los pueblos no contactados?, es menester hacer mención a
esto, ya que se conoce que en el Yasuní y sus alrededores habitan los pueblos:
Tagaeri y Taromenane, que por la condición que tienen, evidentemente no podrían
ser sujetos de consulta, considerando que el derecho de asociación es un
derecho de libertad (art. 66 numeral 13) lo que volvería inapropiada una
consulta a pueblos indígenas contactados, para que decidan por los no
contactados.
Consecuentemente para el caso de la
explotación del Yasuní tiene cabida la consulta previa, pero ¿cómo hacerla?,
bajo la consideración de que son pueblos no contactados los que deben ser
consultados.
Al respecto el gobierno nacional a través del
Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos presentó un mapa en el que
pretende evidenciar que la ubicación de los pueblos no contactados no tiene
relación con los bloques cuya explotación se decretó.
El ministro de la cartera en mención indicó
que se trata de un
informe técnico concluyente del cual se desprende que no existe presencia de
pueblos no contactados en la zona y ni siquiera es una zona de tránsito. Sin
embargo En el caso de tener evidencias de que
los campos a explotarse son zonas de tránsito o de paso de alguno de esos
pueblos -dicen- hay las medidas cautelares que disponen un protocolo para que
se detenga la actividad petrolera. Del gráfico se desprende la presencia del grupo Nashiño en el límite del
bloque 31, y por su lado el antropólogo Enrique Vela, coordinador
de las medidas cautelares de la CIDH que ha trabajado en la Estación de
Monitoreo de la Zona Intangible Tagaeri-Taromenane (EMZITT) presentó varias
referencias sobre los sitios donde se ha registrado la presencia de esos grupos
y en una de ellas, la del bloque 16, se mostraron varios puntos donde se han
encontrado sus rastros. (11)
Se requiere por tanto un
estudio imparcial de la zona a efectos de determinar la presencia de los grupos
no contactados, de existir la misma tanto el decreto ejecutivo como la
declaratoria de interés nacional emitida por la Asamblea Nacional, ambos
tendientes a la explotación del Yasuní quedarían suspendidas. Tal suspensión
obedece a la aplicación de las medidas cautelares ordenadas por la CIDH, no
obstante, tratándose de derechos en riesgo es apropiado agotar el análisis
desde esta perspectiva.
Sostengo que aun cuando se
llegasen a levantar las medidas cautelares no hay lugar a la explotación,
siempre que se demuestre la existencia de tales pueblos considerando el derecho
de intangibilidad de sus tierras y el derecho de prohibición de asimilación
forzada previstos en los instrumentos internacionales, que nuevamente traigo a
colación:
Declaración
de las Naciones Unidas Sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, Art. 8.- “Los pueblos y los
individuos indígenas tienen derecho a no ser sometidos a una asimilación
forzada ni a la destrucción de su cultura”.
Convenio 169 de la OIT, Art. 3.- “La utilización del término «pueblos» en
este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación
alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en
el derecho internacional”.
Art. 15.-
“1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes
en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el
derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación
de dichos recursos”.
Art. 16.-
“1. A reserva de lo dispuesto en los párrafos siguientes de este artículo, los
pueblos interesados no deberán ser trasladados de las tierras que ocupan”.
También tenemos que
nuestra Constitución en el artículo 57 establece que “los territorios de los pueblos en Aislamiento voluntario son de
posesión ancestral, irreductible e intangible y en ellos estarán vedadas todo
tipo de actividades extractivas”
Por
lo expuesto podemos llegar a concluir que efectivamente se requiere la
realización de la Consulta Previa en caso del Yasuní, sin embargo por los
derechos que les asiste a los pueblos no contactados, es imposible que pueda
configurarse la explotación en esta parte del territorio nacional, quienes así
lo decidan deberán afrontar la responsabilidad por el Derecho de Repetición que
tiene el Estado por las indemnizaciones económicas que en un futuro podrían
generar eventuales demandas internacionales al Estado Ecuatoriano, así como por
el etnocidio del que llegasen a ser víctimas los pueblos no contactados del
Ecuador. (Lecturas recomendadas) (12), (13), (14)
CONSULTA POPULAR.- La consulta popular es un
derecho de participación (derecho político) cuya práctica y desarrollo, sin
dudas es la más trascendente respecto de las formas de consulta anteriormente
analizadas; por este derecho no se consulta únicamente a un sector determinado
de la población, sino a los habitantes de una circunscripción territorial
específica o inclusive a toda la nación, respetando el derecho de igualdad
entre los ciudadanos y nace con el objeto de legitimar las decisiones políticas
que influyen en forma directa en ese territorio; tal consulta puede ser
convocada por el Presidente de la República, por la Asamblea Nacional –en casos
muy específicos- , por los Gobiernos Autónomos Descentralizados y por la
ciudadanía, siempre que éstos dos últimos no se refieran a asuntos relativos a
tributos o a la organización político administrativa del país.
Constitución Art. 61.- “Las
ecuatorianas y ecuatorianos gozan de los siguientes derechos: 4.- Ser
Consultados”.
Constitución Art. 104.- “EI organismo electoral correspondiente convocará a
consulta popular por disposición de la Presidenta o Presidente de la República,
de la máxima autoridad de los gobiernos autónomos descentralizados o de la
iniciativa ciudadana.
La Presidenta o
Presidente de la República dispondrá al Consejo Nacional Electoral que convoque
a consulta popular sobre los asuntos que estime convenientes.
Los gobiernos
autónomos descentralizados, con la decisión de las tres cuartas partes de sus
integrantes, podrán solicitar la convocatoria a consulta popular sobre temas de
interés para su jurisdicción.
La ciudadanía podrá
solicitar la convocatoria a consulta popular sobre cualquier asunto. Cuando la
consulta sea de carácter nacional, el petitorio contará con el respaldo de un
número no inferior al cinco por ciento de personas inscritas en el registro
electoral; cuando sea de carácter local el respaldo será de un número no
inferior al diez por ciento del correspondiente registro electoral.
(…..)
En todos los casos,
se requerirá dictamen previo de la Corte Constitucional sobre la
constitucionalidad de las preguntas propuestas”.
Constitución Art.
147.- “Son Atribuciones y deberes de la Presidenta o Presidente de la
República, además de los que determine la ley: 14.- convocar a consulta
popular, en los casos y con los requisitos previstos en la Constitución”
La
parte final del Art. 407 de la Constitución establece la potestad que tiene la
Asamblea Nacional de convocar a Consulta Popular cuando así lo estime
conveniente, en la medida que se refiera a la declaratoria de interés nacional
para la explotación de los recursos no renovables en zonas intangibles y áreas
protegidas.
Constitución Art. 438.- “La Corte Constitucional emitirá dictamen previo y
vinculante de constitucionalidad en los siguientes casos, además de los que
determine la ley: 2. Convocatorias a consultas populares de carácter nacional o
a nivel de los gobiernos autónomos descentralizados”.
El
procedimiento para la Consulta Popular determinado en la Constitución es
bastante claro, en caso de que sea el Presidente de la República o la Asamblea
Nacional el que consulte basta con disponer al Consejo Nacional Electoral que
se realice tal convocatoria; mientras que los GADS y la ciudadanía deben
acreditar el cumplimiento de requisitos específicos, la votación de las tres
cuartas partes de los integrantes del GAD y la presentación de las firmas de
respaldo de solicitud al CNE de convocatoria a consulta popular en el caso de
la ciudadanía; pero en todos los casos se requiere que la Corte Constitucional emita
el dictamen de Constitucionalidad de las preguntas, dictamen que tiene su razón
de ser en función de que se evite la restricción de derechos, garantías, forma
de gobierno, etc., que podría provocar en un momento histórico de pasiones
populares una respuesta afirmativa a preguntas tendientes a tales fines.
En
esta medida es adecuada y necesaria la disposición constitucional del dictamen
previo de constitucionalidad de las preguntas objeto de la consulta popular, es
así que frente a la explotación del Yasuní tiene cabida también la Consulta
Popular como un derecho que lo pueden ejercer libremente los ciudadanos, e
incidir en las decisiones político – administrativas del país.
En
efecto a la fecha se han presentado tres pedidos de dictamen previo de
constitucionalidad para solicitar la Consulta Popular, la primera fue
presentada por el jurista Julio César Trujillo, con el respaldo de
organizaciones sociales como la Ecuarunari, Conaie y Acción Ecológica, cuya
pregunta es “¿Está usted de
acuerdo en que el gobierno ecuatoriano mantenga el crudo del ITT, conocido como
bloque 43, indefinidamente bajo el subsuelo? Sí o No” (15); la segunda petición, fue realizada por
un colectivo denominado Frente de Defensa de la Amazonía, cuya pregunta es “¿Está de acuerdo con declarar al Ecuador libre de toda
actividad extractiva y, en general, libre de proyectos que afecten a la Pacha
Mama y al patrimonio ambiental, tales como proyectos hidrocarburíferos, mineros?” (16); el
tercero a petición de treinta alcaldes de la Amazonía elabora la siguiente
pregunta “¿Apoya al presidente Rafael Correa en su
propuesta para la explotación del petróleo en un área no mayor al 1x1.000 del
parque Nacional Yasuní y que el producto del petróleo que se extraiga del
bloque 43 campos ITT se destine a la lucha contra la pobreza, la protección
ecológica del país, el financiamiento de los planes de vida de las comunidades
ancestrales y la dotación de servicios básicos? Sí – No” (17).
Tenemos
un escenario con dos preguntas no oficialistas y una que sí.
Sin
embargo actuando contra toda lógica posible (a criterio personal), la Corte
Constitucional frente a las peticiones de dictamen previo de constitucionalidad
de las preguntas dispuso que “para la
emisión del dictamen previo y vinculante de constitucionalidad de las
convocatorias a consulta popular provenientes de la iniciativa ciudadana, el
Consejo Nacional Electoral deberá remitir a la Corte Constitucional, junto con
la petición de consulta, el informe favorable de cumplimiento de la
legitimación democrática, en observancia a lo dispuesto en el inciso cuarto del
artículo 104 de la Constitución; requisito que deberá ser verificado por la
Sala de Admisión en funciones conforme al Reglamento de Sustanciación de
Procesos de Competencia de la Corte Constitucional” (18)
En una interpretación
sesgada la Corte Constitucional establece que el requisito previo para calificar su propio dictamen previo es la legitimación democrática reflejada en la recolección
de las firmas del 5% del padrón electoral; tal parece que hay una confusión,
puesto que con el criterio de la Corte estaríamos en el entendido de que el
dictamen previo de constitucionalidad es el último paso a seguir para que sea
la Corte la que autorice al CNE la convocatoria a la Consulta Popular; cuando
en realidad la Corte debe atender la solicitud de dictamen previo de
constitucionalidad de las preguntas, para que una vez que ésta califique a las
preguntas como válidas, los interesados acrediten dicha aprobación ante el CNE
y este organismo disponga la recolección de las firmas (cerca de 600 mil)
dentro de un período de tiempo oportuno para el efecto. Es el inciso final del
mismo artículo 104, el que establece con toda claridad que el dictamen previo
lo hace la Corte Constitucional. Por lo tanto no debe confundirse que la Corte autoriza o califica las preguntas y
hecho esto la ciudadanía con las firmas necesarias dispone al CNE convoque a
la Consulta Popular.
En tal virtud
solamente les queda a las organizaciones sociales recolectar las firmas
requeridas, para luego presentarlas de ser acreditadas por el CNE, se remita a
la Corte Constitucional para que emita el dictamen previo de constitucionalidad
y hecho esto acreditar la pregunta a las organizaciones, para que finalmente
soliciten al CNE la convocatoria, desde luego bajo el riesgo de que la pregunta
por la cual recolectaron cerca de 600 mil firmas no sea aprobada por la Corte
Constitucional y que en cuyo caso, de insistir con la intención de Convocar a
Consulta Popular, se deba reformular una pregunta y reiniciar el proceso de
recolección de firmas. Resulta bastante frustrante que el ejercicio de los
derechos sea limitado por la principal institución del Estado cuyo propósito es
proteger la constitución y los derechos en ella consagrados.
Aguardaba abordar el
tema de la Consulta Popular para mencionar la condición de sujeto de derechos
que tiene la naturaleza en el Ecuador, la Constitución establece en el Art. 10 inc.
Segundo “La naturaleza será sujeto de aquellos
derechos que le reconozca la constitución”, tal reconocimiento implica un cambio
total de la concepción de objeto a sujeto de derechos de la naturaleza, que no
obstante pueden ser ‘excepcionalmente’
vulnerados por el Estado siempre que se proceda conforme a lo dispuesto por la
Constitución y la ley, pues así lo disponen varios artículos de la Carta Magna,
y es una circunstancia que ya se dio, aun sin contar con el criterio vinculante de la ciudadanía, pues
recordemos que la Asamblea Nacional únicamente podía convocar a Consulta
Popular ‘de estimarlo conveniente’.
Abordar este tema ya
avanzado el texto tiene el espíritu de indicar que en el caso de la explotación
del Yasuní, mientras que por una parte la Consulta Previa tiene lugar frente a los
pueblos no contactados, y que pese a esto no debe efectuarse por el derecho de
intangibilidad de sus territorios y de prohibición de asimilación forzada, es
la Consulta Popular por su parte la que determinará el destino de los derechos
de la naturaleza, puesto que ni siquiera por medio del sufragio de la totalidad
de los ciudadanos pueden restringirse los derechos reconocidos por la
constitución; aunque el voto ciudadano apunte a salvaguardar la naturaleza y
como efecto inmediato de aquello se termine por garantizar los derechos de los
pueblos no contactados, no tendría lugar una consulta tendiente a vulnerar los
derechos de estas personas.
BIBLIOGRAFÍA:
1.- Constitución de la República del Ecuador.
2.- Ley Orgánica de la Función Legislativa.
3.- Ley de Participación Ciudadana.
6.-
Convenio 169 OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.
7.-
Declaración de las Naciones Unidas Sobre Derechos de los Pueblos Indígenas.
8.-
Corte Constitucional para el período de Transición del Ecuador: Sentencia 001-10-SIN-CC
9.-
Sistematización temática de la Jurisprudencia de la Corte IDH, Salim Zaidán.
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